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电改大国模式:电网调度与输电独立

文章出处:www.hnhydq.com人气:发表时间:2015-4-20 10:53:06【

调度与输电(电网)是完全不同的职能,类似高速公路管理局与养路护路队的差异。世界主要国家中,除了国土面积窄小、电网结构简单且暂时尚无迫切互联需求的日本保持调输一体之外,调输分开之“大国模式”已是一种普适模式,是在世界各国已经普遍获得实证的客观规律。

由于电网调度强大的公共职能,如果这个最大的行业公器“不独立”、不能成为改革一方的助力,不论是先行启动电价改革、交易独立或输配分开都不容易取得理想的效果。

6月13日,习近平同志在中央财经领导小组会议上提出“抓紧制定电力体制改革总体方案”。调度/交易/输电(电网)三者的关系是电力产业制度的核心,也是世界各国电力市场化改革的要害。对于“调度独立”等问题,国内对此既高度敏感又莫衷一是,为此有必要从理论上进一步厘清。

调输分开之“大国模式”是一种普适模式

调度/交易/输电(电网)三者的关系,通常认为可概括为“四种模式、多种选择”。其中“四种模式”包括:英、德、法等欧洲国家的TSO模式(交易机构单独分离,调度/输电保持一体);美国ISO/RTO模式及阿根廷CAMMESA模式(调度/交易机构打捆分离,输电独立运营);以俄罗斯、巴西、印度等为代表的调度/交易/输电三者各自独立模式;以及中国目前的调度、交易、输电三者依然合一模式。而“多种选择”即认为所谓各国国情不同,因此存在并允许选择不同模式。

但若进一步研究,虽然各国调度/交易/输电(电网)等电力产业制度安排形式多样且名目各异,但其中也存在若干共性规律——而通过对这些客观规律的深入研究分析,前述“四种模式、多种选择”其实可以简化并推进为“两种模式、一种选择”,也就是说,调度/交易/输电(电网)三者的关系存在世界各国已经普遍获得实证的普适模式,中国深化电力体制改革在理论上其实是可以明确方向与路径的。

第一,所谓市场化的改革,最基本的举措就是建立独立、专业、非营利性的电力交易机构,因此交易机构与输电(电网)分开是一种必然,否则没有意义,中国目前连此市场化改革的起始步骤都没有完成;

第二,交易职能本是调度职能的一部分,在与输电(电网)分开之后,是调度/交易各自独立,还是调度/交易捆绑运作,并无绝对的差异。因此,调度/交易/输电(电网)三者制度安排的核心抉择还是调度/输电的分合关系,由此可以简化为“两种模式”:

“小国模式”——调输一体—— 英、德、法等欧洲国家以及日本等领土小国,调度机构与输电(电网)一体,交易机构单独分开;

“大国模式”——调输分开——除中国以外所有国土面积比较大的国家,其中俄罗斯、巴西、印度是调度/交易/输电(电网)三者各自独立,美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷则调度/交易与输电(电网)分开之后打捆运作。

为什么调度/输电的分合模式恰好与一国领土面积高度相关?是否仅仅是巧合?

简单解释,各国电力市场化改革的起点是基本一致的——即从三者合一走向不同程度的分离,实现公共职能的非企业化。而在任何国家推行此类改革都会有成本与阻力,因此调输分开改革的驱动力,其实是取决于维持现状、调输一体的弊端(成本)!

而调输一体的主要弊端在于:可能影响到电网的公平开放,影响到发电厂等其他市场主体的利益,影响到电网的信息公开外部监管——如果一国领土面积较小,电网规模小、结构简单,那么调输一体的弊端多半就比较有限;而如果一国幅员辽阔,电网规模庞大,分层分区情况复杂,跨省跨区交易等情况较多,如果调输一体显然就会留下很大隐患——于是,世界上所有领土大国(除中国以外)不约而同都选择了调输分开的“大国模式”,这是电力“范围经济”特性的又一体现,即所谓“一种选择”。

进一步可以作为旁证的,是随着欧洲国家之间电网互联的发展,欧盟从“小国模式”也正在走向“大国模式”:

一是国家内部的调/输治权分离——在欧盟发布的第三级内部能源市场指令包中,确定了独立输电运行机构(ITO)方案,调/输构可以从属于同一母公司,但必须独立运作并通过加强监管来保证电网的公平、无歧视接入;

二是跨国层面的独立调度,最终将形成调度/交易/输电三者分开——随着欧洲各国之间电网互联及电力交易的发展,以“电网联合运营及协调中心(Coreso)”为雏形,逐步形成超越于各输电企业之上的独立调度机构,目前已有德、法、英、意、比等多国参加。

总之,调度与输电(电网)是完全不同的职能,类似高速路管理局与养路护路队的差异。世界主要国家中,除了国土面积窄小、电网结构简单且暂时尚无迫切互联需求的日本保持调输一体之外,调输分开之“大国模式”已是一种普适模式,是在世界各国已经普遍获得实证的客观规律,此即“两种模式、一种选择”。

中国电改应作出与大国相称的选择

那么,中国电改能作出真正与大国相称的选择吗?

首先,调度独立是世界电网发展的客观规律。从电力发展史看,调度是电力系统中特殊的公共管理职能,包含指挥、规划、配置、准入、交易、信息、技术等丰富内容,随着电网的不断扩展、经济社会的发展,呈现从内向外的发展规律——即从企业内部的专业技术管理,发展到企业之间的商业协议,再进一步提升为获得法律法规支撑的行业公共管理职能。

从国际上看,目前世界上领土面积最大的前8个国家——除了中国以外——调度/输电都是分立的。欧洲国家领土面积较小,普遍调度/输电一体;但在跨国联网形成更大的“欧洲电网”的进程中,依然设立了独立于输电企业的调度机构,走向调度/输电分立模式。

从国内情况看,新中国成立以来,在“电力部”等政企一体的组织机构以内,各级调度局、调度所自成体系,与发电/供电/超高压等均分开独立运作,并被赋予行政性权威;仅仅是2002年电改厂网分开之后,调度机构才与输供电企业一体,并通过“企业化”“本部化”“交易分离”“调控一体”等手段被不断削弱独立性与公共性,堪称背离客观规律的一段弯路。

所谓“企业化”,即拥有行业公共权力的电网调度机构定位,从服务于产业公共利益降格为服务于企业利益,从服务于全行业降格为仅仅服务于多元市场主体中的一方,从原来的政府管制工具降格为需要特别监管的垄断集团助手;

“本部化”,即电网调度机构的组织形式,从长期以来的独立运行、自成体系甚至拥有成套的行政法规支撑、行政级别高半格,被取消独立建制而分散为各级电网企业内部的若干机关科室,甚至从公司组织机构图中被消失;

“交易分离”,即电网调度机构的职能,从一个有机体系逐渐分解弱化,特别是在电力市场尚未建立阶段将交易职能单独分出,未经政府明确授权在电网企业内部组建所谓的三级交易机构,作为应对未来调度独立的一个伏笔;

“调控一体”,即电网调度机构的业务性质,从独立的电网指挥机构,人为捆绑原属于变电运行范畴的监控远动等内容,有意打破长期以来很明确的调度指挥与现场操作的界限,通过加大安全风险来增加未来调度独立的难度。

其次,调度独立是深化电改的重要突破口。调度独立、电价改革、交易独立、输配分开是坊间对于新一轮电改比较热议的几项内容。由于电网调度强大的公共职能,如果这个最大的行业公器“不独立”、不能成为改革一方的助力,不论是先行启动电价改革、交易独立或输配分开都不容易取得理想效果。具体而言:

在调度不独立的情况下,如果先行启动电价改革,一是调度/电网企业一体,难以顺利扩展大用户直购规模;二是电网企业独买/独卖,竞价上网对发电企业难以公正;三是电价/税收/补贴等未成体系,电价难以真正走出去;四是电价水平难以确定预期目标,上涨/下降进退失据;五是中国电价问题积重难返无法在电力行业内部简单解决,而先行调度独立/电网重组有利于推进改革。

在调度不独立的情况下,如果先行启动交易独立,一是调度机构拥有行政性的权威,对市场交易影响巨大,难免电网企业干预;二是交易职能原是调度职能的一部分,单独分离必被掣肘(例如安全校核、合同实施、方式安排等诸多环节);三是缺乏调度信息系统支持,交易机构的计量/结算等重要职能,难以顺利实施或重复建设;四是机构建设不是目的只是手段,若2002年以来导致电监会建设电力市场失败的阻力因素未根本消除,本次“交易独立”前途并不乐观。

在调度不独立的情况下,如果先行启动输配分开,一是输电/配电并无绝对的稳定的划分标准,短期以内难成共识;二是随着智能能源网发展,电网物理结构、交易行为等更加复杂,输电/配电概念受到冲击;三是输电/配电分别拥有调度机构,分开之后博弈关系更加复杂;四是配电批发代理主要代表小散用户,占电力消费70%的大用户仍未入市。

最后,调度独立在操作层面的“风险/成效比”最小。调度独立,不仅是启动新一轮电改的重要突破口,而且在操作层面的效果突出且风险有限,即“风险/成效比”最小:

一是操作便利,调度独立的核心,在于改变上级隶属单位从而明确机构性质,而其本身过去/现在/未来都是整建制机构,且不涉及过多人员/财物/业务的改变;

二是安全加强,电力安全在本质上是超越企业层面的公共需求,各国均存在从自律向他律的演变,调度独立不仅不会影响安全,而且在很大程度上提升了电力安全管理的层次、赋予了更高的行政权威,无疑有利于保障电力安全;

三是界面清晰,新中国成立以来中国电力调度机构始终自成体系,与发电/供电/超高压等企业之间相互分立,调度独立并不影响相互之间原有的业务流程及权责界面;

四是管理简便,电网调度是典型的专业执行机构,其运转完全依据相关的法律法规、规程规章与技术规范,只需给予权威支撑及福利保障,而无需涉及过多日常管理;

五是队伍可靠,电网调度是中国电力行业中管理最严、素质最高、安全意识最强的一支队伍,尤其身逢改革,全力维护系统安全稳定是其本分义务;

六是信息公开,电网调度是电力系统核心的信息汇集点,独立之后势必极大提高电力行业的信息透明度,结束电监会8年不能实现《电力监管条例》第22条接入监管信息系统的尴尬;

七是公器易位,电网调度是电力行业最大的“公器”,从企业回归政府之后,有利于政府监管与科学决策,有利于维护市场秩序、落实各项国家政策;

八是改革破题,调度独立是新一轮电改重要的突破口,解决此重大前置问题犹如捅破窗纸,直击要害,震撼人心,擒贼先擒王、首战即决战,推倒这第一张多米诺骨牌,后续改革步骤将阻力越来越小而动力越来越大,走上良性循环。